|
Редакционная статья.
Государственное и частное партнерство – государственное проектное финансирование?
После распада СССР экономика России и стран ближнего зарубежья переживает нелегкие времена. Особенно тяжело процессы перехода к рыночным отношениям протекают в странах, где принципы партнерств между государством и частным бизнесом либо еще не сформированы (размыты), либо не получили должное распространение. Совокупность таких принципов в международной практике имеет общее название «государственные и частные партнерства» («public-private partnerships»). Данный сборный термин в последнее время приобретает все большую известность на мировом рынке. Его суть сводится к созданию по инициативе национального правительства отдельно взятого государства особых (кластерных) экономических и правовых условий для воссоздания и/или управления имуществом, либо принадлежащим государству на праве собственности, либо тем, которое будет принадлежать государству после завершения работ (услуг). Метод государственных и частных партнерств позволяет мобилизовать финансовые капиталы и технологии в тех областях, в которых государство не имеет возможности сделать это самостоятельно. Государственные и частные партнерства также можно рассматривать как инструмент социально-экономической поддержки международным сообществом отдельного государства, которое не имеет возможности эффективно справляться с управлением имуществом, находящимся у него на праве собственности в национальных интересах, в обмен на определенные экономические или геополитические блага, осуществляемые им в этой связи.
В самом общем смысле для государственных и частных партнерств характерны следующие общие принципы:
- наличие специальной правовой базы, регламентирующей условия присуждения соответствующих контрактов и получения государственной поддержки;
- наличие специальной схемы финансирования контракта и снижения сбытовых рисков, при которых государство принимает на себя прямые финансовые обязательства в отношении предмета контракта и частного участника (участников);
- строящийся (управляемый) объект приобретает характер общенациональной (стратегической) единицы, что, помимо государственной поддержки, сообщает ему прочие разнообразные привилегии.
В международной практике правовое поле государственных и частных партнерств имеет огромное количество различных нюансов и регламентируется множеством договоров различных типов. В самом общем плане их можно подразделить на:
- сервисные контракты с риском и без риска, в рамках которых осуществляется освоение, финансирование и управление государственным имуществом (в том числе, недрами) с последующей передачей приращенного имущества государству. Такие контракты имеют, как правило, смешанную правовую природу;
- государственные (административные) контракты, заключаемые на конкурсной основе для поставки товаров в рамках государственного заказа;
- международные контракты, заключаемые на создание (управление) имущественными комплексами между крупнейшими операторами национальных стратегий. Такие соглашения обычно регулируются нормами международного права.
В качестве одной из форм партнерских отношений некоторые специалисты указывают создание совместных предприятий с долей государства. На наш взгляд, создание совместных предприятий может считаться некой базисной или начальной формой сотрудничества государства и частного бизнеса, поскольку принцип объединения капиталов все же не отменяет необходимость последующих гражданско-правовых отношений, реализуемых в рамках договоров подряда, аренды, управления, концессионных договоров, несмотря на то, что правовая природа последних весьма расплывчата. Разновидностью концессий является законодательство о разделе продукции в нефтегазовой области; реализация таких соглашений имеет специфический характер и является предметом отдельного глубокого исследования.
Как отмечается рядом отечественных специалистов[1], и мы имеем сходную позицию по данному вопросу, существует два пути образования партнерских отношений в экономике отдельных государств:
- формирование системы партнерств «с нуля», что наблюдается в странах Восточной Европы и странах, обогащенных нефтегазовыми запасами. В этом случае утверждается некий комплекс норм, как правило, инвестиционного, кредитного и гарантийного свойства, который бы позволил максимально снизить суверенные и отраслевые риски. Задача, стоящая перед странами, избравшими данную стратегию, - в максимально сжатые сроки обеспечить общий экономический рост, следовательно, привлечь крупные международные капиталы и технологии. При этом они в большинстве случаев имеют природные или геополитические преимущества (богатства), доступ международного сообщества к которым (или за пользование которыми) является платой за привлечение этих капиталов и технологий. Изначально заключаемые «партнерские» соглашения, как правило, существенно менее выгодны для национальной экономики государств-инициаторов из-за их высоких общеэкономических и отраслевых рисков. Впоследствии, по мере экономического развития инициатора, данные соглашения обычно пересматриваются или завершают свое действие по волеизъявлению государства;
- эволюционное врастание партнерских отношений в сложившуюся структуру экономики и права, что наиболее характерно для стран с развитой рыночной средой. Необходимость обеспечения общеэкономического роста для этих стран не так актуальна, в то же время, они могут испытывать трудности, связанные, например, с освоением каких-либо узких отраслей, государственная поддержка которых не достаточна, или области энергетики (как, например, в США).
Как показывает мировая практика, эффективность партнерских отношений существенным образом зависит от следующих компонентов:
- государственных гарантий, что прямые инвестиционные вложения в реальный сектор экономики не будут национализированы или отчуждены иным способом;
- инвестиционного законодательства, содержащего четкое определение инвестиционного проекта - объекта долгосрочного вложения инвестиций в реальный сектор экономики, а также, что чрезвычайно важно, правовой и финансовой системы отношений между государством и частным бизнесом в связи с его реализацией. Иными словами, механизм партнерств необходимо выделить из системы традиционных координат взаимодействия государства и частного бизнеса посредством выделения инвестиционного проекта как главного объекта подобных взаимоотношений и определения специального правового поля, обеспечивающего эти взаимоотношения. Инвестиционное или приравненное к нему законодательство должно также содержать несколько инструментов государственной поддержки, в числе которых предоставление бюджетных кредитов, гарантий, стимулирование экспорта, выделение грантов, бюджетных ассигнований, возможность перехода права собственности на наименее прибыльные объекты («смешанные» концессии) и т.д. Чем разнообразнее механизм поддержки – тем лучше. Очевидным негативным моментом является высокая вероятность коррумпированности процессов ее предоставления;
- наличия специального органа или органов управления и мониторинга за действиями концессионера в особенных случаях, когда проект настолько важен для экономики, что нуждается в комплексной поддержке и более тщательной проверке со стороны государства;
- наличия четкого и, желательно, зафиксированного в нормативных актах государственного значения, перечня секторов, открытых для зарубежных инвестиций, и тех, управление и финансирование которых является прерогативой государства.
При всем многообразии существующих в России правовых норм, регламентирующих взаимоотношения в области инвестиций, в том числе, в реальный сектор экономики, полагаем, что их корректность и эффективность пока находится не на должном уровне. Проблемы российской экономики совершенно определенно требуют не просто партнерских отношений, а стратегических партнерских отношений, которые бы подтвердили международному сообществу факт наличия в России условий, достаточных для внедрения из вне долгосрочных капиталов и технологий. Примеров потребности в государственно-частных партнерствах огромное количество, соответствующие инвестиционные проекты охватывают почти все области российской экономики. Наиболее ярким подтверждением является сектор дорожного строительства[2]. Большинство из декларируемых на федеральном уровне инвестиционных проектов в этой области отличает капитальная емкость, техническая сложность, слабая проработанность вопроса об интенсивности движения, что, очевидно, требует установления под каждый из них специального финансового, налогового и правового режима. В то же время закон о платных дорогах, о котором на государственном уровне ведутся многочисленные дискуссии последние несколько лет, не утвержден, перспективы его подписания в ближайшее время туманны. Ранее предпринятые попытки решить затруднения без создания специальной правовой базы были не удачны[3].
В 2005-2010 гг. в России активно создавались следующие институциональные и правовые механизмы, способствующие развитию партнерств государства и частного бизнеса:
- Инвестиционный фонд Российской Федерации;
- Концессии;
- Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк).
Как следует из различных информационных источников, государственная поддержка большинства инвестиционных проектов, реализуемых на федеральном уровне, будет осуществляться в рамках Инвестиционного фонда, утвержденного в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.11.2005г. № 694, либо в форме государственных гарантий сроком на пять лет, либо в форме «совместного финансирования». Также допускается направление средств в уставные капиталы юридических лиц (очевидно, при учреждении совместных предприятий, хотя в Постановлении не указывается, при каких случаях конкретно). В нем также не содержится разъяснений, какой именно инструмент государственной поддержки будет предоставлен при совместном финансировании. Тем не менее, изложенные в Приказе Министерства экономического развития и торговли от 23.05.2006 года № 139/82н «Об утверждении Методики расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации» критерии позволяют сделать предположение, что речь идет не о безвозмездной поддержке.
Основные риски партнерства, создаваемого посредством использования Инвестиционного фонда будут снижены, очевидно, за счет комплексности и качества предварительных экспертиз и отбора инвестиционных проектов (что должно удостоверить высокое качество проекта для частного инвестора). Во-первых, к финансовым потокам проекта будут предъявляться довольно высокие требования, которые, по нашему мнению, в полном объеме вряд ли исполнимы. Во-вторых, принятию положительного решения о бюджетной поддержке проекта будут предшествовать заключения федеральных министерств (в том числе, Федерального агентства по особым экономическим зонам) и иностранных банков, среди которых «ABN Amro», «BNP Paribas», «Goldman Sachs» и другие. Попытки найти в поисковых базах и открытых для доступа материалах хотя бы одно заключение указанных иностранных банков не увенчались успехом. Вполне возможно, они носят конфиденциальный характер, что весьма странно, поскольку, если данные заключения лишь подчеркивают достоинства проекта, - это еще более удостоверяет высокое качество и низкие риски соответствующих контрактов для иностранных инвесторов, равно как и приемлемый (высокий) уровень качества молодых для российской экономики государственных и частных партнерств.
В перечне документов, которые претендент должен представить в профильное министерство для рассмотрения его заявки, содержится ссылка на проект инвестиционного контракта, типовая форма которого «разрабатывается и утверждается Министерством экономического развития и торговли (п. 7 указанного Постановления об Инвестиционном фонде - «Порядок отбора инвестиционных проектов»). Эта форма в открытом доступе на момент подготовки данного материала отсутствовала, равно как и утвержденное в федеральном законодательстве описание инвестиционного контракта. Упоминания об инвестиционном контракте в контексте инвестиционного проекта (определение которого также вызывает многие вопросы[4]) содержится в некоторых правовых актах субъектов Российской Федерации, в частности, в Постановлении Правительства Москвы от 27.04.2004 года № 255-ПП «О порядке проведения конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов» (Приложение 6)[5].
В российском федеральном законодательстве не приводятся термин и описание признаков инвестиционного контракта. Заключаемые в сфере жилищно-коммунального хозяйства инвестиционные контракты на строительство объектов недвижимости регулируются частично гражданским кодексом, частично – инвестиционным законодательством[6]. Вряд ли подобные проекты являются (если вообще являются) объектом финансирования (гарантий) со стороны Инвестиционного фонда. Помимо этого, предметом контракта на строительство является действительно инвестиционная деятельность, а не те формы государственной поддержки, которые прописаны в указанном Постановлении об Инвестиционном фонде, кроме, возможно, вложений в уставные капиталы юридических лиц.
О необходимости утверждения института концессий говорят почти с самого начала становления рыночных отношений в российской экономике, то есть, с начала 90-х годов прошлого века. Тем не менее, федеральный закон был принят лишь в 2005 году (№ 115-ФЗ). Не имея возможности ознакомиться с проектом рассматриваемого в 90-е года прошлого века концессионного закона (который так и не был принят), логично было бы предположить, что длительный срок составления нового закона и возможность в этот период исследования международного опыта обеспечат его комплексность и глубину. Тем более что многие аналитики и крупные специалисты изначально полагали, что именно концессии станут для российской экономики практически единственно возможным механизмом отраслевого развития[7]. Как известно, вышедший Закон, изложенный на четырнадцати листах, не определил ни одного принципиального условия взаимодействия, за исключением, возможно, некоторых отраслевых ограничений.
В соответствии с указанным Законом, концессионными могут считаться объекты экономической и социальной инфраструктуры, включая трубопроводную инфраструктуру, а также объекты по производству, передаче и перераспределению электрической и тепловой энергии. При этом, ни сроков, ни предельных (ограничительных) сумм поддержки Закон не содержит, из чего, очевидно, следует, что она может быть бессрочной и – в любом объеме. Равно как и не указаны объем и механизм исполнения обязательств государства перед концессионером, уж не говоря об обязательстве поддержки трафика на достаточном уровне для гарантирования окупаемости проекта в установленные сроки. Из этого следует, что все указанные принципиальные условия концессионных взаимоотношений должны быть прописаны непосредственно в соглашениях. То есть, на федеральном уровне не предусмотрена ответственность за корректность и приемлемость для российской экономики условий концессионных соглашений, что тем более странно, учитывая масштаб и сложность инвестиционных проектов, заявляемых именно на национальном уровне.
Очевидно, содержащиеся в федеральном законодательстве неясности не смущают инициаторов проекта строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) в Санкт-Петербурге – по сути, первого проекта, который будет реализован в соответствии с действующим законодательством о концессиях и об Инвестиционном фонде. Из средств фонда для целей проекта предполагается (на 01.01.2006 г.) выделить 28 млрд. руб. (около 30% его стоимости), оставшаяся часть средств будет привлечена за счет внебюджетных (частных) источников (около 50%) и бюджетов субъектов федерации[8]. Находившиеся на конец 2010г. в открытом доступе сведения об условиях участия в проекте не позволили в полной мере оценить его привлекательность. Введение определенных требований к концессионеру, на наш взгляд, порождает множество вопросов и позволяет предположить не очень высокую изначальную проработанность проекта по сравнению с заявленной в средствах массовой информации[9].
1) В предварительной тендерной документации не прописано, каким образом государство будет обеспечивать трафик; отмечается лишь, что механизм снижения риска недостаточной интенсивности движения будет разработан к моменту начала конкурсных процедур. При этом срок концессии ограничен 25 годами (со строительством – 30 лет), а в материалах не приведен расчет окупаемости проекта в указанный период. Очевидно, в этом случае приходится верить датской консультационной компании «COWI», назвавшей финансовую модель удовлетворительной (хотя готовили модель не специалисты этой компании). «COWI» - компания достаточно известная в международном сообществе, в особенности тем, что оказывает консультации по транспортным проектам по поручению Европейского союза. Тем не менее – вопрос, что понимается под «удовлетворительной» моделью и для кого она удовлетворительная – остается на повестке дня.
2) Странные и противоречивые требования к претенденту. Для соблюдения концессионных требований он должен подтвердить:
- собственную финансовую состоятельность, доказав наличие у него за последние пять лет годового оборота в размере, эквивалентном 60 млрд. руб. (более 2 млрд. долл. США) и за последние 2 года - чистой прибыли после налогообложения;
- имеющийся у него опыт мобилизации (привлечения) средств не менее чем по двум концессионным проектам стоимостью выполненных работ не менее 10 млрд. руб. (около 400 млн. долл. США) по каждому; хотя бы один объект должен включать в себя трассу с 6 полосами движения, а также мост высотой не менее 25 метров. Кроме того, необходимо подтвердить опыт эксплуатации и сбора средств не менее чем по двум проектам дорожного строительства протяженностью не менее 30 км каждый (протяженность ЗСД – 46,6 км, в черте города – 26 км);
- отсутствие существенных негативных тенденций финансового положения самого претендента, равно как и его акционеров или участников, а также уплату всех причитающихся в соответствии с законодательством России налогов и сборов.
Среди российских предприятий, которые могут соответствовать критерию оборота (очевидно, выручки) в 60 млрд. руб., выручку в требуемом и более объеме за 2005 год (актуализированных данных в открытых источниках не приводится) имели, в частности:
- «Западно-Сибирский металлургический комбинат» (входит в «Евразхолдинг»);
- «Газпромстройинжиниринг» (100% дочерняя структура «Газпрома»);
- строительный холдинг «СУ-155» (принадлежит частным лицам)[10].
Ни у одной из сорока крупнейших компаний России (у которых пороговое значение выручки соответствовало заданному критерию) за 2004, 2005 гг. выручка не имела одинаковые значения. При этом ни одна из указанных компаний не специализировалась на дорожном строительстве, тем более, в рамках концессии, хотя бы по причине того, что ЗСД является первым в России концессионным дорожным проектом, а за рубежом российские компании дорог не строят, поскольку не имеют надлежащего опыта и технологий.
В этой связи логично было бы предположить, что указанные критерии составлены с ориентацией на иностранные компании, имеющие опыт реализации подобных проектов и возможность привлекать для этих целей зарубежные кредиты. Однако высказанное предположение также под вопросом, учитывая специфику некоторых требований и неясные перспективы их исполнения в этой связи.
Во-первых, каким образом оператор сможет доказать факт уплаты всех российских налогов, если он нерезидент и до этого в России не работал? И каким образом, например, крупнейшая американская инженерно-строительная компания «Bechtel» (специализирующаяся на дорожном строительстве), владельцами которой, по некоторым данным, являются бывшие и нынешние правительственные чиновники, приближенные к администрации Д. Буша, будет информировать российские власти об их финансовом положении? Во-вторых, является ли пороговое значение выручки усредненным за последние пять лет, или необходимо получить именно данную сумму каждый год, что на практике вряд ли возможно? В-третьих, речь идет о выручке непосредственно претендента или о показателе всего холдинга (если он в него входит), и, что самое главное - по каким стандартам? Изложенные требования уже создают благодатную почву для двоякого толкования, и, следовательно, неоднозначных решений.
Положение об Инвестиционном фонде и законодательство о концессиях, не отменяя возможность параллельного концессии использования средств из фонда, терминологически и по смыслу друг друга не дополняют. В одном случае правоотношения регулируются комплексом не совсем понятных норм, но с составлением договора концессии, в другом – аналогично, но с составлением инвестиционного контракта. Как уже указывалось, механизм поддержки государства проявляется либо через гарантии, либо через не совсем понятный термин «совместное финансирование» (при наличии положений, содержащих возможность вложений в уставный капитал, это могут быть и кредиты), следовательно, «инвестиционное» соглашение в данном случае не может руководствоваться только инвестиционными нормами. Указанное разночтение толкований правового поля, регулирующего отдельные положения соответствующих федеральных законов, могут привести к тому, что исполнение условий одного договора будет противоречить (или ограничивать) исполнение условий другого.
В мае 2010 года Президент России В. Путин подписал федеральный закон № 82-ФЗ «О банке развития», который будет создан на базе Внешэкономбанка. В соответствии со Статьей 3 Закона, спектр деятельности Банка с уставным капиталом 250 млрд. руб. (около 10 млрд. долл. США) будет чрезвычайно широким: кредитование и инвестирование инфраструктурных проектов, страхование экспортных кредитов (раньше Банк их не страховал), участие в финансовой и гарантийной поддержке экспорта. Согласно Меморандуму о финансовой политике Банка, утвержденному правительственным распоряжением от 27.07.2010 г. № 1007-р, основными отраслевыми приоритетами станут:
- авиастроение и ракетно-космический комплекс;
- электронная промышленность и судостроение;
- атомная промышленность и атомная энергетика;
- транспортное, социальное и энергетическое машиностроение;
- деревообрабатывающая промышленность и оборонный комплекс.
Также в Меморандуме установлены количественные ограничения на сумму одного инвестиционного проекта (не менее 2 млрд. руб., при этом, участие Банка – не менее 1 млрд. руб.) при сроках окупаемости не менее 5 лет. Деятельность Внешэкономбанка до момента создания на его основе корпорации развития, на наш взгляд, была противоречива. С одной стороны, Банк регулярно засвечивался в громких и порой достаточно неоднозначно воспринимаемых обществом инвестиционных и экспортных сделках (таких, как экспорт двух самолетов «Ил-96-300», создание самолета «RRJ»), которые имели ярко выраженную политическую природу. С другой стороны, Банк участвовал в финансировании достаточно важных для российской экономики проектах, таких как, например, строительство аэропортового комплекса «Шереметьево-3». Общий объем предоставленных Банком кредитов в 2005 году по сравнению с 2004 годом возрос почти в 2,5 раза и составил около 27 млрд. руб. (более 1 млрд. долл. США)[11]. Более подробной информации в доступных источниках не содержится.
Благоприятные перспективы расширения деятельности Банка развития, равно как и последующий прирост его активов в результате проводимой консолидации с Внешэкономбанком еще двух российских банков сомнений не вызывает. Вопрос состоит в другом - хватит ли средств и возможностей Банка для финансирования потребностей всей российской экономики. Вполне вероятно (видимо, так и задумывалось разработчиками схемы), что Инвестиционный фонд, Банк развития, концессии будут друг друга взаимно дополнять и усиливать. В этой схеме отсутствует одно, но очень важное звено: единая система (центр) управления процессами регулирования этими инструментами. Учитывая, что концессии будут апробироваться в регионах (и неизвестно, насколько болезненным будет этот процесс), средств Инвестиционного фонда хватит не на все проекты, единственным более-менее стабильным и надежным институтом в системе государственных и частных партнерств России может оказаться Банк. Сможет ли он это сделать максимально эффективно, и не станет ли российская модель государственного и частного партнерства загадкой со многими неизвестными – покажет время. Однако вероятность этого предположения, особенно, с учетом нынешних законотворческих реалий, очень высока.
Отметим также, что инвестиционный проект, на который дается множество ссылок во всех нормативных актах, связанных с Инвестиционным фондом и Банком развития, не упоминается в Федеральном законе № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», в нем используется термин «объект концессионного соглашения» как предмет концессии. Это еще одно доказательство, что указанные выше инструменты государственного и частного партнерства в правовом и структурном смысле находятся обособленно друг от друга, что также не способствует восприятию российской системы партнерских отношений в качестве единого механизма воплощения национальных стратегий.
[1] http://www.concession.ru/parseDocument.php?DocFName=116.
[2] Общая протяженность автодорог в России составляет почти 900 тысяч км (при потребностях в 1,5 млн. км), из них около половины находится в неудовлетворительном состоянии. Модернизация дорожного хозяйства потребует капитальных вложений - 650 млрд. руб. в год в ценах 2005 года (т.е. около 4% от ВВП). Фактический объем бюджетного финансирования в 2005 году составил 150,8 млрд. руб., в 2006 году - более 174 млрд. руб. («Транспорт России» от 11.09.2006г.).
[3] В следующих проектах - строительстве 10-километрового участка автодороги Воронеж - Тамбов, мостового перехода у села Семилуки в Воронежской области, обходного пути вокруг села Хлевное в Липецкой области и мостового перехода через реку Обь в Барнауле - плата за проезд пока не окупила вложенных инвестиций.
[4] Определения инвестиционного проекта приведены в федеральных законах № 160-ФЗ от 09.07.1999 г. «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и № 39-ФЗ от 25.02.1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В них, в частности говорится, что под инвестиционным проектом понимается обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления прямой инвестиции (160-ФЗ) и капитальных вложений (39-ФЗ), в том числе необходимая проектная документация и бизнес-план. Получается, что инвестиционным проектом является его ТЭО. При этом понятно, что речь идет о финансировании инвестиций и вложений в основной капитал – затрат на новое строительство, расширение, реконструкцию и перевооружение действующих предприятий. Тем не менее, инвестиционный проект в контексте вложений в основной капитал (капитальных вложений) в указанных федеральных законах четко не формулируется.
[5] В указанном Постановлении инвестиционный проект представляет собой совокупность мероприятий по строительству инвестиционного объекта – жилого дома, гаражей, объектов жилищно-коммунального назначения, что подтверждает использование термина «инвестиционный контракт» лишь в строительной сфере ЖКХ. Из этого следует, что речь идет о финансировании строительства, что является корректным и понятным, но существенно ограничивает норму применительно к другим отраслям.
[6]Точнее - Федеральным законом от 25.02.1999г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (с последними изменениями от 18.12.2006г.).
[7] В.Г. Варнавский. «Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски», М, Наука, 2005г., стр. 6.
[8]«Перечень инвестиционных проектов, реализуемых при государственной поддержке за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации», утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30.11.2006 г. № 1708-р.
[9] http://www.whsd.ru.
[10] http://rating.rbc.ru/tab.sphp?2006/12/07/31284252.
[11] http://www.veb.ru/common/img/uploaded/files_list/VEB_annual_2005_rus.pdf |
